05.09.2008, Газета "Коммерсант, Восток России" (прил. Special Review "Байкальский экономический форум")
Дмитрий Мальков, Марина Ильюшенко, Александра Терентьева
За последние несколько лет на территории Сибири и Дальнего Востока прошло объединение субъектов РФ. Определенно можно сказать, что в этих процессах есть свои экономические плюсы. Однако главным недостатком прошедших объединительных процессов стало отсутствие федерального закона, который бы обеспечил особый статус автономий, прошедших через объединительные процессы.
Референдум по объединению Красноярского края с Таймырским и Эвенкийским автономными округами состоялся 17 апреля 2005 года. Тогда за слияние территорий высказалось подавляющее большинство избирателей. И уже 8 июля 2005 года Госудума приняла в первом чтении внесенный президентом РФ проект федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа". В итоге с 1 января 2007 года новый субъект федерации появился на карте России. Тогда же главы Таймыра и Эвенкии передали свои полномочия губернатору Красноярского края. В свою очередь депутаты Суглана Эвенкии и Таймырской Думы передали полномочия депутатам законодательного собрания края. Губернатора объединенного Красноярского края и первый единый бюджет утверждал уже новый состав законодательного собрания территории. В апреле 2007 года прошли выборы в главный представительный орган региона.
Согласно озвученной губернатором Красноярского края Александром Хлопониным идее, в основе объединения трех регионов лежит простой, но внятный экономический проект. Есть Красноярский край - мощный донор, индустриальный центр страны с большим населением, большим бюджетом, благоприятными прогнозами рейтинговых агентств и отличными отношениями с инвесторами. Амбиции господина Хлопонина предельно ясны - максимальное развитие имеющегося экономического потенциала. И есть два богатейших с точки зрения природных ресурсов округа, которые по объективным причинам не могут свой потенциал реализовать. В округах низкая численность населения, дотационные бюджеты, низкие рейтинги, недостаток лоббистских и политических возможностей для представления своих интересов и на уровне правительства, и на уровне крупного бизнеса. Краевые власти, инициировавшие процесс объединения региона с округами, рассчитывают, что к 2010 году обновленный Красноярский край превратится не просто в "донора", а фактически в эталонный регион страны. К 2015 году планируется утроить краевой валовой региональный продукт (объем ВРП Красноярского края в 2005 году составлял 440 млрд руб.), а ежегодный рост экономики интегрированного субъекта федерации на ближайшие 10 лет должен достичь 8,5 %. С политической точки зрения, создание объединенного края обеспечивало устранение парадоксов управления постсоветской России. Так население Таймыра и Эвенкии выбирало и губернатора, и депутатов законодательного собрания Красноярского края, но на округа не распространялась ни власть губернатора края, ни действие законов края. Объединение "матрешечных" субъектов федерации решало этот административный нонсенс. По оценкам красноярского политолога Александра Чернявского, несмотря на опасения скептиков, процесс объединения Красноярского края, Таймыра и Эвенкии прошел на удивление гладко. "Это стало результатом консолидации политических элит, представленных в регионе, и профессиональной работы политтехнологов. Для сравнения - в той же Иркутской области, в состав которой был включен Усть-Ордынский автономный округ, процесс объединения происходил сложнее, как раз по причине противоречий в среде местных политиков относительно вопросов слияния территорий. Понятно, что процесс создания большого Красноярского края не мог быть единовременным действием. Большая работа предшествовала референдуму, на котором население в основной своей массе одобрило объединение. Работа в этом направлении закончилась только в нынешнем году с утверждением нового устава Красноярского края, то есть через три года после референдума", - пояснил Александр Чернявский. Между тем он считает, что экономические результаты объединения пока подводить рано. В следующем, 2009 году заканчивается период действия преференции федерального центра для новообразованного региона. Вот тогда можно будет говорить о реальных экономических последствиях. Впрочем, пока ни бизнес, ни население региона недовольства объединением не высказывают.
Борьба за статус
Объединительные референдумы на Камчатке и в Корякии прошли 23 октября 2005 года, за создание Камчатского края проголосовало большинство жителей полуострова. Официальной датой создания нового субъекта стало 1 июля 2007 года. Местная политэлита не возражала против объединения. Многие ее представители помнят те времена, когда Корякия и Камчатка были единым субъектом. Разделение, которое многие считали искусственным, произошло в 1993 году. Через несколько лет после этого появились идеи воссоединения этих территорий, они регулярно высказывались в период предвыборных кампаний в субъектах. И только представители влиятельного на тот момент корякского регионального отделения КПРФ согласились объединяться при условии, что для Корякии будет предоставлен статус автономии.
Депутаты окружной думы Корякского автономного округа (КАО) обсуждали возможные последствия объединения чуть ли не ежедневного. Коммунисты, имевшие большинство в думе КАО, выступали против того, чтобы вся Камчатская область была объявлена территорией проживания коренных малочисленных народов Севера. Они утверждали, что на Камчатке к таким территориям относятся только два района: Алеутский и Быстринский. Спикер думы КАО Нина Солодякова неоднократно подчеркивала, что около 50% населения Корякин - коренные малочисленные народы Севера, тогда как в Камчатской области эта цифра колеблется от 5 до 10%. "Если принять этот пункт, то автономный округ растворится на территории области. Это то, чем обеспокоены многие жители в округе", - отмечала госпожа Солодякова.
Переговоры между депутатами Камчатской области и Корякской окружной думы длились долго. В конце концов, когда представителям КАО было заявлено, что Корякия получит автономный статус, референдум состоялся. Но позже выяснилось, что в федеральном законодательстве отсутствует правовая поддержка особого статуса территории. Иными словами, в Конституции РФ есть понятие муниципального образования, есть определение субъекта РФ. Но при этом отсутствует понятие территории с особым статусом. Последняя попытка исправить ситуацию была предпринята корякскими депутатами-коммунистами в начале июня 2007 года. Тогда на утверждение парламентов Корякин и Камчатки президентом РФ была вынесена кандидатура губернатора Алексея Кузьмицкого. Если совет народных депутатов Камчатской области утвердил кандидатуру Кузьмицкого практически единогласно, то депутаты Корякин отказались утверждать его на посту губернатора. После длительных переговоров, в которых принимал участие и Алексей Кузьмицкий, корякские коммунисты сдались и проголосовали за его кандидатуру. Таким образом Корякия попыталась напомнить федеральному центру об обещании, данном накануне референдума, что округу будет предоставлен особый статус. Некоторые попытки исправить правовой пробел все же были предприняты. Еще в ходе объединения камчатские и корякские законодатели договорились о том, что в составе объединенного края автономии будут предоставлены особые полномочия. Началась даже работа над документом, который предусматривал создание в объединенных регионах административно-территориальных единиц в целях сохранения экономических, социальных и культурных связей и возлагал на правительство РФ задачу по разработке федерально-целевых программ по развитию этих территорий. Однако правовое управление Госдумы, у которого к законопроекту нашлось немало претензий, посчитало рассмотрение данного законопроекта преждевременным, и в весеннюю сессию 2008 года он так и не попал в повестку заседаний нижней палаты.
Экс-губернатор Камчатской области Михаил Машковцев уверено говорит, что прошедшее объединение пошло на пользу полуострову: "У нас много общего, поэтому это разделение было искусственным". Господин Машковцев затруднился назвать положительные изменения в связи с прошедшим объединением, но отметил, что также, как и до объединения в регионе существует одна проблема - подготовка к зиме. "Изолированная энергосистема полуострова работает только на мазуте, который стал дороже в 10 раз по сравнению с теми ценами, которые были ранее. Поэтому дефицит бюджета Камчатского края будет расти, его главной расходной частью будет закупка топлива для прохождения весенне-зимнего максимума", - отметил господин Машковцев. Экс-губернатор уверен, что те, кто сопротивлялся объединению и требовал особого статуса для Корякин, защищали "свои чиновничьи интересы". "Я узнал, что пенсия депутата законодательной думы Корякин, работающего на постоянной основе, составляла 120 тыс. руб. Понятно, что есть резон сопротивляться объединению, если получаешь такие деньги", - рассказал Михаил Машковцев.
Забайкальский вариант
Отсутствие закона об особом статусе способствовал тому, что объединение регионов в Восточной Сибири - Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, а также Читинской области и Агинского бурятского автономного округа - шло с трудом. Вхождение автономий в состав областей сопровождалось активными протестами в соседней Бурятии и почти равнодушным отношением в округах. Только в Усть-Орде была создана инициативная группа граждан, которая агитировала жителей обоих регионов голосовать против объединения. Руководитель группы, усть-ордынский бизнесмен Валерий Алексеев заявлял, что объединение не приведет ни к чему хорошему: коренное население округа будет переезжать в Бурятию, а уровень жизни на территории автономии упадет из-за сокращения объемов зачисляемых в местный бюджет федеральных трансфертов. Противники объединения также указывали на тот факт, что понятие "особый статус", который приобретет округ после объединения, не закреплено ни в одном из юридических документов, а соответственно, оно не даст Усть-Орде никакого права претендовать на какие-либо преференции в составе Иркутской области. В Агинском округе регистрировать инициативную группу для агитации против объединения даже не пытались.
Лейтмотивом объединительной кампании в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе стала мысль о том, что регионы, всегда жившие как одно целое, были искусственно разделены, но настало время воссоединиться. Усть-Орыднский округ по примеру других "матрешечных" автономий, предлагалось сделать административно-территориальной единицей с особым статусом. Жители Иркутской области и Усть-Ордынского округа предпочли объединение. 16 апреля 2006 года на избирательные участки Иркутской области пришли 68,94%. Из них за проголосовали 89,76%, против - 9,45%. В УОБАО явка составила 88,04%. Идею объединения поддержали 97,31%, против проголосовали 2,12%. Фактически объединенная Иркутская область появилась на карте России 1 января 2008 года. В парламенте первого созыва, который будет избран 12 октября, Усть-Ордынский округ в соответствии с президентским указом будет иметь повышенную норму представительства. В Иркутской области один депутат будет представлять интересы примерно 70 тыс. избирателей (всего в регионе 1,8 млн человек имеют право голоса). На территории округа, где избирателей всего около 80 тыс., сформирован один четырехмандатный округ.
Объединению Агинского Бурятского автономного округа с Читинской областью окружная элита сопротивлялась, как могла. В отличие от других укрупненных регионов здесь более богатым был именно округ. Агинский округ входил в двадцатку регионов России, уровень дотаций в бюджетах которых не превышает 10%. Еще в мае 2005 года глава Аги Баир Жамсуев на встрече с президентом Владимиром Путиным рассказывал, что "за пять лет валовый региональный продукт удалось увеличить в 2,7 раза, среднедушевой доход также увеличился с 900 руб. в 2000 году до 6,5 тыс. руб. -в 2004 году". Впрочем, после переутверждения на посту главы администрации округа в сентябре 2005 года господин Жамсуев резко изменил свою точку зрения и уже в апреле 2006 года вместе с губернатором Читинской области Равилем Гениатулиным заявил о своем желании создать единый Забайкальский край, в составе которого Агинский округ станет административно-территориальной единицей с особым статутом. Забайкальский край появился на карте в рекордные сроки: регионам потребовалось меньше двух лет от декларации о намерении объединиться до создания нового региона. При этом агинская элита, высказывая лояльность объединению, постаралась максимально сохранить автономию. Для этого накануне референдума Баир Жамсуев и Равиль Гениатулин подписали соглашение, которое описывало, на что может претендовать округ в рамках особого статуса. Согласно документу, округ мог рассчитывать на сохранение администрации, собственный бюджет, одну треть мест в региональном парламенте. Итоги забайкальского референдума, впрочем, до прибайкальских рекордов не дотянули: в области проголосовали 76% участников референдума, а в округе - 87%. В Читинской области за проголосовали 90,9%, против - 8,3%. В АБАО укрупнение поддержали 93,5% участников референдума, против высказались 5%. В марте 2008 года Равиль Гениатулин был представлен Владимиром Путиным для утверждения в должности первого губернатора Забайкальского края.
Каждый из регионов, участвовавших в укрупнительных процессах, несомненно, рассчитывал на получение неких бонусов от федерального центра. Своеобразным авансом для Иркутской области и Усть-Ордынского округа стал указ "О мерах по социально-экономическому развитию", который президент Владимир Путин подписал 6 апреля 2006 года. В 2005 году Усть-Ордынский округ был глубоко дотационной территорией и по уровню социально-экономического развития занимал 86 место среди субъектов федерации. Объем трансфертов из федерального бюджета в структуре доходов округа достигал 90%, или 1,5 млрд руб. Президентский указ предусматривал выделение средств федерального бюджета на строительство ряда социальных объектов в округе, объездной дороги вокруг Иркутска, финансирование работ по возведению моста через Ангару в Иркутске, а также особо прописывал сохранение дотаций, перечисляемых автономии, до 2009 года. Таким образом, объединенный субъект будет с 2007 по 2009 годы получать из федерального бюджета не менее 1,5 млрд. рублей с поправкой на уровень инфляции. Врио губернатора Иркутской области Игорь Есиповский сообщил, что всего на финансирование объектов до требуется 2011 года 2,5 млрд руб. "Основная доля средств была вложена областным бюджетом. В федеральном бюджете финансирование объектов было запланировано только на один год", - пояснил господин Есиповский во время своей первой поездки в Усть-Орду. В то же время, как сообщил заместитель губернатора по Усть-Ордынскому округу Анатолий Дьячков, объем инвестиций в экономику округа в 2007 году составил 1,1 млрд руб., в то время как в 2006 году этот показатель равнялся 558 млн руб. В первом полугодии 2008 года в экономику округа было вложено 786 млн руб.
Определение особому статусу автономных территорий, входящих в "материнские" субъекты федерации так, впрочем, и не дано. Пока же каждый регион вкладывает свой смысл в понятие "административно-территориальная единица с особым статусом". По словам Игоря Есиповского, для Усть-Орды особый статус - это сохранение собственной администрации под управлением руководителя в статусе заместителя губернатора Иркутской области. "Говорить о том, что за счет других районов Усть-Орда будет жить лучше неправильно. Наш долг - оказать помощь, чтобы округ встал с колен", - заявил господин Есиповский. Глава усть-ордынской администрации Анатолий Дьячков расширил трактовку термина, данную главой региона, выделив четыре аспекта "особости" округа. Во-первых, это сохранение территориальной целостности Усть-Орды. В виде преференции автономия сохраняет за собой повышенную норму представительства в парламенте объединенного региона. Администрация округа также занимается сохранением этнической самобытности, языка и национальной культуры жителей бывшей автономии.
Если в Иркутской области проблем с трактовкой особого статуса не возникает, то Читинская область и Агинский округ определить степень особости бывшей автономии не могу до сих пор. Почти ни один из пунктов соглашения об особом статусе, подписанного господами Гениатулиным и Жамсуевым накануне референдума реализован не был. Президентский указ о назначении выборов депутатов законодательного собрания Забайкальского края первого созыва похоронил мечту агинцев о трети мест в объединенном парламенте - они могут рассчитывать лишь на пять. Агинчанам удалось сохранить собственную администрацию во главе с вице-премьером забайкальского правительства Жаргалом Жигжитжаповым. Битва за собственный бюджет, которую ведут окружные парламентарии с читинскими коллегами с первых дней существования Забайкалького края, пока оказывается безуспешной. Депутаты Агинской думы требуют, чтобы бюджет нового региона на 2009 год утверждался до того, как будет избран объединенный парламент. Агинчане настаивают, что лишь в этом случае им удастся отстоять интересы жителей округа - соглашение о принятии законов в переходный период предусматривает, что за документ должны проголосовать оба парламента, читинский и агинский, тогда он считается принятым. Читинцы уверены, что нет никакой необходимости спешить с принятием бюджета на 2009 год и что с этой задачей легко справится новый парламент. Неофициально в читинской думе поясняют, что отсутствие собственного бюджета ставит крест на благополучии Агинского округа. Налоговое законодательство автономии предоставляло существенные налоговые льготы зарегистрированным здесь предприятиям. "Это был неофициальный оффшор. Об этом все знали. Понятно, что теперь нам нужно эти налоговые законы отменять, естественно агинчанам это не нравится", - рассказывают в думе.
Автономиям придадут статус
Совсем недавно спикер Совета федерации Сергей Миронов, находясь на Камчатке, пообещал взять под личный контроль вопрос законодательного обеспечения "особого статуса" автономий, прошедших через объединительные процессы. Господин Миронов заявил, что "гарантированный государством "особый статус" должна получать любая национальная территория, проходящая процесс укрупнения". Политолог Александр Кынев считает, что подобные заявления спикера противоречат политике федерального центра. "Главная причина объединения - политическая. Суть ее состоит в том, чтобы провести денационализацию субъектов РФ, чтобы не было ничего, что подчеркивало бы национальный или этнический статус, чтобы над всем этим выделялся лишь федеральный центр", - говорит господин Кынев. Вместе с этим он отмечает, что объединяются территории, где "невелика элита, где невелики ресурсы или, если они есть, то нет мощностей их осваивать". Политолог указал на то, что до объединения субъектов в Сибири и на Дальнем Востоке федеральный центр не счел нужным позаботиться о разработке законодательства об особом статусе. При этом во время переговоров с автономиями, которые должны были входить в тот или иной субъект РФ, им гарантировали, что статус будет обеспечен. "Ясно, что на момент объединения в Сибири и на Дальнем Востоке у нас в законодательстве были понятия муниципального образования, понятие субъекта РФ, но нигде не было прописано, что такое территория с особым статусом", - отметил Александр Кынев. И все же он считает, что наиболее выгодные для себя условия смогли выбить те автономии, которые энергично сопротивлялись процессу объединения. Он отметил, что ярким примером этого может служить KAО, где представители округа смогли выбить 10 мест в региональном парламенте Камчатского края.
По мнению Александра Кынева, прошедшие объединения регионов вряд ли можно назвать удачными проектами. "Эти объедения рождают периферию в квадрате. Автономии, которые вошли в состав новых субъектов, вряд ли станут развиваться. Скорее всего люди начнут покидать территории автономных округов, так как не найдут там себе применения. Это приведет к социальной нестабильности и деградации автономий. Федеральный центр стремится все упорядочить. И это понятно. Чем стандартнее, тем больше власти. Нужно отметить, что в Российской империи не было подобного подхода в управлении государством. Тогда не применялись единые стандартны в управлении страной. В составе империи жили разные народы, которые имели свои территории", - резюмировал политолог.
